Statsforvalterne – hva er korrekt behandling av lokalitetssaker?

I februar 2024 fikk vi nye regler om Statsforvalternes behandling av lokalitetssaker etter forurensningsloven. Det nye systemet skulle medføre en betydelig forenkling av saksbehandlingen ved at Statsforvalterne som hovedregel ikke skal gi tillatelse ved tildeling av nye lokaliteter og i saker om utvidelse av etablerte lokaliteter. Praksis viser imidlertid at Statsforvalterne fortsatt krever tillatelse i svært mange saker, og det synes ikke som om Statsforvalterne har en klar praksis med hensyn til hvilke saker som skal ha tillatelse med lang saksbehandlingstid, og hvilke som slipper tillatelse (og som behandles svært enkelt).

Oppdretterne har behov for bistand i konkrete saker for sikre at Statsforvalterne følger eget regelverk korrekt og unntar de sakene som ikke skal ha tillatelse fra omfattende saksbehandling. Målrettet bistand kan også bidra til at sakene behandles raskere og med større sannsynlighet for et godt resultat.

Søknadsbehandling i system

Søknader om lokalitetsklarering sendes til fylkeskommunen som har overordnet ansvar for saksbehandlingen og som skal gi den endelige tillatelsen etter akvakulturloven.

Som en del av saksbehandlingen sendes søknaden til Mattilsynet og Kystverket som skal gi egne tillatelser. Samtidig sendes søknaden til Statsforvalter.

Regelverket setter tidsfrister for saksbehandlingen hos Mattilsynet, Kystverket og Statsforvalteren. Det er fylkeskommunen som følger opp fristene og som om nødvendig kan gi mer tid. I og med at saksbehandlingen er avhengig av at nødvendige tillatelser gis kan ikke fylkeskommunen fortsette sin saksbehandling før Mattilsynet, Kystverket og Statsforvalteren har ferdigstilt sitt arbeid.

Søknad og saksutredning

Søknadene om lokalitetsklarering inneholder rapporter fra forundersøkelser av lokaliteten som oppdretter må få utarbeidet. Kravet om forundersøkelser fremgår av laksetildelingsforskriften § 8-9 og undersøkelsene skal gjennomføres i henhold til NS 9410:2016 Miljøovervåking av bunnpåvirkning fra marine akvakulturanlegg. Dersom det ikke foreligger slike forundersøkelser skal søknaden avvises.

Utgangspunktet for saksbehandlingen er altså standardiserte forundersøkelser som bør gjøre det enkelt å sammenlikne fra sak til sak og utvikle en samordnet praksis for hele landet – slik kravene om likebehandling i forvaltningsretten forutsetter.

Hovedregel – ikke utslippstillatelse

Hovedregelen etter forurensningsforskriften § 34-2 første ledd er at det ikke skal gis tillatelse etter forurensningsloven ved klarering av sjølokaliteter til akvakultur. Tanken bak denne hovedregelen er at det er tilstrekkelig med den forhåndsgodkjenning som ligger i at fylkeskommunen, Mattilsynet og Kystverket gir tillatelse. Dessuten gir akvakulturdriftsforskriften §§ 40 a – h strenge regler for overvåkning av den enkelte lokalitet, og det gis regler om reaksjoner dersom miljøtilstanden på lokaliteten forverres. 

Etter forskrift om behandling av akvakultursøknader § 4 fjerde ledd andre punktum skal Statsforvalter skriftlig underrette fylkeskommunen om at det ikke er nødvendig med tillatelse. En slik skriftlig bekreftelse må som hovedregel foreligge før fylkeskommunen kan gi endelig tillatelse etter akvakulturloven.

En slik skriftlig bekreftelse fra Statsforvalteren vil ikke være noe vedtak etter forvaltningsloven, og det settes derfor ikke noe krav om begrunnelse. I praksis ser vi at disse bekreftelsene ofte bare består av en setning som fastslår at utslippstillatelse ikke er nødvendig.

Unntakene – når tillatelse anses nødvendig

Etter forurensningsforskriften § 34-2 annet ledd kan Statsforvalter bestemme at den enkelte lokalitet trenger utslippstillatelse etter forurensningsloven. Bestemmelsen setter vilkår som skal oppfylles for at Statsforvalter kan kreve utslippstillatelse. Vilkårene er utformet skjønnsmessig slik at det i mange saker kan være uklart om utslippstillatelse kan kreves eller ikke. Og selv om utslippstillatelse kankreves vil Statsforvalterne ha rett til å gi unntak fra plikten til utslippstillatelse. Det følger av ordlyden i bestemmelsen – at det er ordet «kan» som brukes.

Slik vi oppfatter denne bestemmelsen er hovedinnholdet at Statsforvalter skal følge hovedregelen dersom det ikke er en konkret grunn som gjør det saklig nødvendig å gjennomføre en full søknadsbehandling. Det bør foreligge konkrete indikasjoner som medfører at man bør undersøke på forhånd om miljøskade sannsynligvis vil oppstå dersom akvakulturanlegget plasseres på lokaliteten. Situasjonen bør være slik at det ikke er tilstrekkelig med en løpende overvåkning av mulig skade.

Særlig om forholdet til EUs vanndirektiv

En av bestemmelsene i forurensningsforskriften § 34-2 annet ledd trenger en egen kommentar. I bestemmelsen heter det:

«Statsforvalteren kan likevel bestemme at akvakultur er ulovlig uten særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 11 dersoma. lokaliteten befinner seg i en vannforekomst der den økologiske eller kjemiske tilstanden er klassifisert som dårligere enn god i henhold til forskrift 15. desember 2006 nr. 1446 om rammer for vannforvaltningen»

Innholdet i bestemmelsen er altså at Statsforvalter kan kreve utslippstillatelse dersom lokaliteten ligger i en vannforekomst der økologisk eller kjemisk tilstand er klassifisert som dårligere enn god. Klassifiseringssystemet etter vannforskriften innebærer at de kystnære sjøarealene deles opp i ulike vannforekomster. Disse vannforekomstene vurderes så etter et klassifiseringssystem som kan gi ulike resultat. Man kan sjekke status for vannforekomstene ved for eksempel å gå inn i Fiskeridirektoratets kartløsning.

Det er imidlertid ingen automatikk i at en slik dårlig klassifisering av vannforekomsten medfører at det kreves utslippstillatelse. Også her er regelen etter forurensningsforskriften at utslippstillatelse kan kreves – og Statsforvalter vil altså ha adgang til å la være å kreve tillatelse.

Når er det så aktuelt å la være å kreve utslippstillatelse til tross for at lokaliteten ligger i en vannforekomst med en slik dårlig klassifisering? 

Det juridiske svaret ligger i den åpningen vannforskriften § 12 gir for å vurdere den konkrete situasjonen. Denne bestemmelsen regulerer adgangen til å iverksette ny aktivitet i en vannforekomst, og bestemmelsen gir uttrykk for at ny aktivitet kan iverksettes dersom miljøtilstanden i vannforekomsten ikke forringes. Dette vil for eksempel være tilfellet der nedklassifiseringen av den kjemiske tilstanden i vannforekomsten skyldes miljøgifter i krabbe, og der det er klart at et oppdrettsanlegg på en omsøkt lokalitet derfor ikke vil medføre noen forringelse av den kjemiske tilstanden.

Hvordan sikre likebehandling?

Dette regelverket skal håndheves at Statsforvalterne lang kysten – i alt 6 ulike organer. Det må selvsagt settes krav om at den norske staten behandler borgerne likt. Forskjellsbehandling kan raskt innebære at oppdretterne i en Statsforvalters område får tilfeldige konkurransefordeler i forhold til oppdretterne i et annet område. Saksbehandlingen i en sak om utslippstillatelse kan ta mange år, og den som slipper en slik tillatelse vil få en praktisk og økonomisk fordel.

Ser vi på praksis er det imidlertid vanskelig å forstå at Statsforvalterne kan sikre likebehandling i praksis.

Som nevnt vil beslutningene om ikke å kreve utslippstillatelse være svært knappe og ofte tilnærmet ubegrunnete.

Det kan også være svært kortfattede begrunnelser for tillatelsesplikten. I ett vedtak heter det for eksempel:

«Søknaden og lokaliteten faller også inn under særskilte kriterier i forurensningsforskriften § 34-2 andre ledd, bokstav d. andre særlige forhold på grunn av hensynet til naturtypen hardbunnskorallskog som er nært truet. Naturtypen ved lokaliteten kan bli negativt påvirket av forurensning fra virksomheten, og lokaliteten trenger særskilt tillatelse med overvåkningsvilkår inntil videre.»

Begrunnelsen gir ikke noen informasjon om hvorfor korallbestanden ved denne lokaliteten var av en slik karakter at det trenges en særskilt tillatelse. Det er derfor svært vanskelig å sammenlikne denne saken med andre liknende saker for å sikre likebehandling.

Det er også et problem at begrunnelsen verken viser til resultat av forundersøkelser eller gir en beskrivelse av hvorfor den overvåkningen av utviklingen ved lokaliteten som skjer etter de alminnelige reglene i akvakulturdriftsforskriften §§ 40 a – h ikke er tilstrekkelige i dette tilfellet. 

Skal man sikre likebehandling trenges det etter vår oppfatning begrunnelser som gjør det mulig å sammenlikne sakene på en enkel måte.